【文章摘要】新常态下，我国原有的以土地融资为主的城市建设投融资体系为继。在此背景下，新型城市建设投融资体系成为必要。本文通过归纳相关国内外研究，梳理最新相关研究动态，以此来探究我国城市建设投融资体系的改革之道。希望藉此达到相关方面学术研究抛砖引玉之用。
【关键词】土地融资；城市建设；收支结构
简单来说，新型投融资体系所要解决的问题依然是“钱从哪来、花向哪去”的财政收支问题。分权导致中国地方政府自由收税权力受限，进而使得地方预算外收支大幅增加，具体表现为“土地财政”以及所谓的地方政府投融资平台大规模举债。一个直观感受是，地方政府的最大困难和挑战来自于“钱从哪来”，而在“花向哪去”方面，只要存在适当激励，是可以引导地方政府的最优规划行为的。科学合理的城市建设正是此种最优规划的具体落实。
狭义的城市建设是指以规划为依据，对城市系统内各物质设施进行建设。国内相关研究多从城市基础设施建设方面展开，如郑思齐等（2014）系统阐述了土地价格—城市基础设施建设投资间的正反馈推进过程。而广义的城市建设则应包括地方民生经济、产业结构和基础设施等多方面内容。一个简单的逻辑是：投入增加→城市建设（广义）水平提高→产出、税收、民生、土地价值提高→收入增加→投入增加。可见，新型可持续地方投融资体系必须对支出与收入间动态关系有所考量。早在1961年Peacock&Wiseman就认为财政支出决定财政收入，财政支出增加使得所得税增加，政府应当促进财政收入增长与收入增长相匹配。但Frideman&Allen（1972）认为财政收入决定财政支出规模，财政收入变化引起财政支出变化，限制政府赤字的方式是减少政府收入。而后，Meltzer&Richard（1981）则认为财政收支相互依赖，相互影响，两者中任何一方的变动都会带动另一方。还有一种观点认为财政收支独立，财政收入和财政支出是由不同的部门负责，在财政收支变动中不存在直接的关系，任意一方的变动独立于另一方（Baghestani&Mcnown，1994）。上述看似相互矛盾的观点都可以得到实证研究的支持，如Hoover&Sheffrin（1992）发现1960年代中期之前，税收决定了支出，但此后两者间呈现双向因果。McNown（1994）用美国1955-1989年季度数据分析发现，财政收支独立观点是可以成立的。Hasan&Lincoln（1997）研究则支持财政收支相互依赖，相互影响。
我们更关心中国的情况，Change&Ho（2002）发现1977-1999年间，中国财政收支间存在双向因果关系。郭玉清、杨栋（2007）利用1978-2005年数据研究发现，预算支出和预算收入见不存在短期因果关系，但在长期表现为支出决定收入。马兹晖（2008）利用1979-2005年省级财政收支数据，发行财政收支在1994年分税制改革之前是相互依赖、相互影响的，而在此后则表现为支出决定收入。可见，分税制改革确实对我国地方政府财政收支结构造成了影响。自分税制后，我国地方政府一直在着财权与事权不对称的困境中生存，地方财政收入占总财政收入比重从改革前的80%下降到45%，虽然中央一直在加大对地方财政的转移支付力度，但这部分资金往往并不是按需分配，地方政府需要“跑部钱进”才能获得中央财政支持。分税制后我国学者关于地方投融资体系的研究主要集中于“土地”和“举债”，如陈抗等（2002）认为土地出让收入在很大程度上成为地方政府补充财政的攫取之手。刘守英、蒋省三（2005）通过对若干沿海地区县市的分析发现，其每年的基础设施建设投资中，只有10%源于财政投入，90%与土地相关，其中30%为土地出让金，60%为土地抵押贷款融资。目前可以基本达成共识的是在财权与事权不对等的情况下，地方政府面临纵向和横向的压力，“土地财政”已成为多数地方政府的选择（郭艳茹，2008）。根据Shih（2010）的估算，2010年底中国地方融资平台的政府性债务余额为4.08万亿元。同时，地方政府的土地出让金占非税收入的60%（李尚蒲、罗必良，2010）。因此郑思齐等（2014）认为中国地方政府进入了一种“以地生财，以财养地”的正反馈式城市建设投融资模式，地方政府在有意识的选择少出让、多抵押的融资模式以最大化土地融资总额。还有一种观点认为，政府应当通过财政收支来引导当地民间投资用于城市建设，因为政府收支会在很大程度上影响私人部门的消费和投资决策，其路径为：政府生产性公共支出增加会带动私人部门产出增加，从而刺激私人部门投资；征税会降低私人部门资本累计水平，从而抑制私人部门投资（吕冰洋、毛捷，2014）。在旧常态下，我国地方政府有动力通过其支配经济资源的行政权力扩大投资来实现政绩目标（周黎安，2007），这造成了以往高投资、低消费的局面。但在新常态下，由于外部经济波动，外向型经济疲软倒逼我国必须增加内需，因此我们应弱化地方政府推动经济增长措施中对政府投资的依赖，财政支出结构应更多地向民生倾斜（吕冰洋、毛捷，2014）。
通过以上简单梳理，可以发现对于城市建设投融资方面的研究，国外学者更多是从财政收支角度进行理论层面的研究，其在理论基础、研究范式、变量选择和方法等层面上具有较高借鉴价值。而我国学者的研究更符合中国特色，从中我们可以提取如下信息：①分权导致中国地方政府难以通过自由调整税收来增加财政收入；②“土地融资”是当前我国地方城市建设重要资金来源；③政府可以通过主动调整收支结构来引导地方城市建设；④由于土地供给有限与地方融资平台过度举债，原有地方投融资模式已无法适应新常态要求。
【参考文献】
[1]陈抗、A.L.Hillman、顾清扬，2002：《财政集权与地方政府行为变化：从援助之手到攫取之手》，[J]，《经济学（季刊）》第1期。
[2]龙小宁、朱艳丽、蔡伟贤、李少民，《基于空间计量模型的中国县级政府间税收竞争的实证分析》，[J]，《经济研究》第8期。
作者：邢戬 孙少芹 单位：大连大学 中国人民大学
