摘要：建国初期我国财政预算外资金处于萌芽期，改革开放后，预算外资金的飙升带来了认识上的落后以及管理手段、政策的缺位等问题，造成收入分配结构的扭曲，以及基层单位等的腐败现象。本文通过对财政预算外资金管理问题的挖掘，结合对现状的了解，探索了一系列相应的解决方案，以期促进基层财政预算外资金的有效管理。
关键词：预算外；资金管理；措施
引言
基层财政预算外资金虽然在管理过程中出现了一系列问题，如有关基层事业单位不遵循《预算法》的相关规定，私自抽取国家预算的资金转移至财政预算外资金的行列，并且屡禁不止。一方面导致国家预算收入等的缺失，另一方面，预算外资金的恶性膨胀更加剧了其管理上的困难。另外，关于预算外资金管理制度体系的不健全也是其管理上的“硬伤”，因此，基层财政预算外资金的管理仍处于恶性循环状态。本文将对其问题以及现状进行分析，探索出一套适合我国国情的改革措施。
一、财政预算外资金管理问题的追溯
随着我国经济实力的不断增强，国家预算的规模也在不断膨胀，伴随着预算制度也在不断地通过改革来适应不断提高的国家预算。然而，却存在着令人不可思议的现象，预算收入的占比正逐年降低，导致政府职能的承担有相当一部分是通过财政预算外资金进行的。基于此，预算外资金因缺乏预算约束导致一系列不规范的政府上下级行为，效率低下，损失严重，更无法对政府行为进行监督，基层政府也不例外，预算目标变成形式主义，无法建立真正的预算制度。因此，我国在创建完善的预算制度的上任重而道远，其中必要条件就是重新审视预算资金的范围以及加强预算外资金的管理。
二、基层财政预算外资金的现状
（一）来源广
与预算内资金相比较，财政预算外资金的经典特征是来源广且具有任意性。预算外资金由于不受预算制度的约束，导致政府各级机关的不规范行为。如以政府名义征收不明费用，常见的以向城市外来人口落户而收取的户口费为典型代表。该笔资金缺乏明确的条文规定，不在上缴国库范围内，因此全部进入基层财政的口袋。这一系列现象导致我国预算制度的完善仍需不断加强。
（二）监管难
由于预算外资金处于随机游走状态且来源广泛，监管困难成为其另一经典特征。预算外资金游离于财政监督体系之外，审计机关等无法实现全面监控。加之私设小金库现象屡禁不止，更加剧了财政预算外资金的监管难度。基于此，国务院从1985年至1997年查处了小金库资金高达2044亿元，然而这些资金仅为账面上的显性资金，而分流至个人的隐性资金并未得到审计机关的审查，从而缺乏有效的监管措施。
（三）数额大
财政预算外资金的来源广也是导致其数额庞大的原因之一，一方面，其绝对数额飙升，另一方面，其在财政收入中的占比也不断提高。大部分预算外资金脱离了财政监督的缰绳，基层事业单位等乱收费、乱罚款现象的滋生，进一步导致政府腐败等的加剧，从而导致恶性循环。
三、加强基层财政预算外资金管理的必要性
基层财政预算外资金在管理上虽然困难重重，但是若能对其控制得当，则其在弥补预算内资金的不足，促进事业单位的发展，以及激发基层政府开源节流的积极性上都将发挥事半功倍的效果。
（一）取长补短
在我国为实现共产主义而奋斗的道路上，一些基础设施的建设成本高，收益低，这些项目数不胜数，而且规模巨大，导致国家预算的负担极重。此时，便有了预算外资金的用武之地。其不仅能克服国家预算的不足之处，并且帮助处理一些游离于国家预算之外的紧急项目，并且由于其具有很强的灵活性，相关部门可以因事制宜，灵活处理，克服国家预算的僵化模式，收效更佳。因此，国家预算可以无后顾之忧地集中解决全局性建设的需要。两者的齐头并进将迸发出无穷的能量。
（二）促进多元化事业的发展
由于不受国家财政预算制度的限制，各单位、基层政府等自行管理零散的专项资金，实行专款专用，从而实现各种事业的多元化发展都能得到雄厚的资金支持。对于基层政府盘活当地的经济，促进生产力的大力发展，实现环境的可持续发展具有重要意义。
（三）激发基层政府开源节流的积极性
不像预算内资金一样一旦核定，就不能随意更改，预算外资金的性质决定了其具有很强的机动性和灵活度，各基层政府单位可以自行地满足各项资金的需求，有效地进行分配和使用，以赢得相关利益最大化。由于各相关单位自行管理，与切身利益密切相关，从而大大提高了相关地方、部门、单位等基层工作人员的积极性，激发其开源节流的决心和责任心。
四、加强基层财政预算外资金管理的措施
基于以上对基层财政预算外资金管理的分析，首先从意识上进行改善；其次，按照事前、事中、事后的流程“对号入座”，采取相应的措施进行完善，加强管理；最后，针对相关具体问题实施具体措施。以期基层财政预算外资金的管理可以更上一层楼，与国家预算并肩作战，实现国家经济的稳步发展。
（一）提高加强财政预算外资金管理的意识
首先，应该加大宣传力度，在全国范围内广泛宣传提高思想意识的重要作用，基层政府可以宣传改善预算外资金管理的具体措施，以及国家颁布的一系列相关法律法规，保证基层各单位可以将各项措施顺利地贯彻实施并达到最佳的成效。同时，要按照预算外资金贯彻的指导思想对其管理进行有效的引导，以期发挥出其蕴含的巨大能量。
（二）依法规范预算外资金源头管理
基层财政预算外资金管理的问题主要来源于乱收费等原因。从预算外资金的源头着手，可以严格控制资金的规模，将其控制在基层政府等单位可以掌控的范围之内。对于作为财政预算外资金主要来源的各行政事业性收费，应该严格按国务院的管理规定和审批权限进行监控，杜绝地方政府单位随意设置收费项目；要做到有据可依，可以从收费票据着手，加强监控与管理，对某些特殊事业性收费可以采取“特种票据”申购制度。
（三）加强基层财政预算外资金的事中管理
在严格监控了预算外资金的管理源头之后，还要防止在管理过程中的任何违法乱纪问题。严禁将符合《预算法》规定的国家预算进行随意抽取，必须按规定足额缴纳。另外，对于基层财政预算外资金的征收与使用必须分开管理，防止在征收与使用过程中出现职责权限不清，导致责任逃避的腐败现象。
（四）完善基层财政预算外资金的事后监督力度
通过建立健全财政法规制度，使得任何违法乱纪、违规收费的行为都可以按照相关制度的规定进行依法惩处，从而使得预算外资金可以在制度的监督下依法管理运作。一方面，建立定期报告制度，通过向同级人民代表大会报告，接受人大的监督；另一方面，还要建立审计制度，对于预算外收入过多的部门和资金的使用情况每年依法进行审计，检查各专项资金的收取、管理和使用情况，并出具一定的报告，采用公示制度，接受社会全体的监督。
（五）改善预算外资金管理的具体方法
加大改革力度，我国目前科技比较发达，可以借助高智能的网络管理系统改革基层财政预算外资金的收支管理制度。通过现代的高科技弥补收入漏洞，建立票据系统，在基层政府单位、银行以及财政部门之间建立有效的网络管理系统。加强票据管理是改善预算外资金管理的首要措施。任何部门，不论等级地位，都必须凭证收费，即财政部门统一发放的收费依据。要保证票款同步，实现预算外资金的专户储存。
结语
基层财政预算外资金对于我国经济发展发挥着不可或缺的重要作用，对于提高综合国力也有着一定的积极影响。本文通过对加强基层财政预算外资金的分析与思考，以及对财政预算外资金存在问题的解决，以期财政预算外资金可以通过有效的引导与国家预算一起为实现国家经济的稳步发展而奋斗。
参考文献：
[1]丛树海.中国预算体制重构监督[M].上海:上海财经大学出版社,2000.
[2]于国安.政府预算管理与改革[M].北京:经济科学出版社,2006.
作者：于玉真
