1影响中线干线工程投资控制的主要因素分析
1.1部分概算批复水平偏低或不合理，不能满足工程建设实际资金需求
（1）水利部在水总〔2002〕116号文中发布的《水利工程设计概（估）算编制规定》是南水北调工程概算编制、审核的主要依据之一，由于116号文制定时间较早，其部分费用标准偏低，已经不能反映中线干线工程批复时的市场价格水平，由此导致按照116号文批复的一部分工程的概算水平偏低或不合理，不能满足工程建设实际资金需求，实施过程不得不增加投资。如116号文独立费用标准中建设单位人员经费标准为3.93万元，远低于工程建设当期的实际水平。又如水利工程建筑业属于劳动密集型产业，由于经济社会的快速发展，劳动力实际成本涨幅很快，特别是近期国家拟出台政策，调整收入分配结构向一线工人倾斜，而现有概算中，中级工的工资标准仅为35元/工日，按此批复的人工费用均不能满足工程建设的实际需要，目前已有部分承包人以合同争议方式就人工费调整向业主单位提出要求。再如按116号文批复的监理费用，只相当于2007年新监理计费标准的50%左右，明显低于市场价格水平。（2）执行116号文时是按一个单项工程计算有关费用，并未考虑到一个单项工程由若干个设计单元工程组成，且一个设计单元工程实际上就是一个独立管理对象，导致部分批复费用与实际资金需求差距较大。如某单项工程包含19个设计单元工程，而批复建设管理费用时按照一个单项工程统筹考虑，分解到其中一个投资近5亿元的设计单元工程定员仅为4人，项目建设管理费用仅为49.17万元，而实际费用远高于批复费用。又如某单项工程按一个工程批复监理费，尽管批复时执行的是2007年新标准，但分解到其中一个设计单元工程仅为687万元。如果将该设计单元工程单独审批，其监理费用应为1530万元。通过招标，该监理中标价实际为977万元。（3）工程概算审批时，部分主体工程费用批复偏低，导致即使在目前招投标竞争激烈的情况下，部分项目招标结余率仍很低，给今后实施过程中的投资控制造成困难。如某设计单元工程建安工程招标结余率仅为3%，总干渠某穿越工程没有招标结余，少数设计单元工程甚至招标超概算。（4）部分跨渠交叉工程或附属工程在审批时没有充分考虑沿线经济社会未来发展的需要，批复规模偏小、标准偏低，导致实施过程中不得不提高规模和标准，使投资大幅度增加。如工程沿线的铁路交叉工程、跨渠桥梁工程普遍存在这种情况。
1.2部分项目招标准备不充分，造成投资控制存在隐患
中线干线工程建设时间紧、任务重，为加快工程建设，往往是初步设计审批后，立即启动招标工作。由于项目开工时间要求紧，招标周期被压缩，部分项目的招标准备不充足，造成招标设计深度不到位，招标文件的编制、审核及评标工作在时间上难以得到保证，招标文件质量不高，给投资控制留下了隐患。这些已经在后续的施工过程中表现出来。如某土建施工招标，由于工期时间紧，在初步设计审批后一个月内完成了招标，招标文件中的工程量清单及现场条件采用的是初步设计文件资料，但现场实际变化较大，造成中标价格超过各标段分解概算。又如某渠道工程，由于招标准备不足，招标文件编制时土方开挖全部按软岩开挖考虑，但实施过程中，实际有相当部分的硬岩需要钻爆开挖，施工承包方就此提出变更，该变更费用高达数千万元。
1.3多种原因引起的设计变更多，导致工程投资增加较大
（1）由于前期勘测设计深度不够，实施过程中施工条件与初步设计、招标设计阶段发生较大变化，为保证项目正常进行，不得不进行设计变更。如渠道沿线弃土弃渣运距变更，仅320km渠线工程，就增加投资数亿元。（2）由于实施阶段提高设计标准，发生了许多设计变更，导致投资增加较大。如某管道工程防腐变更，招标文件给定厚度为400μm，实施中调整到600μm，增加费用近2000万元。又如某单项工程，由于渠道渗控措施标准改变，增加投资近亿元，由于渠道工程防冻措施按SL23-2006《渠系工程抗冻胀设计规范》提高标准，增加投资数千万元。（3）由于优化设计条件考虑不充分，导致出现了从设计角度讲投资有节余而实施过程中投资反而增加的设计变更。如某渡槽工程单向预应力改为三向预应力的变更，设计变更审查时认为是对原方案的优化，预计节约投资约100万元，但实施过程中，因施工难度增加、工序增多、工效降低，该项变更反而增加费用1600余万元[3]。
1.4沿线地方政府和跨行业部门利益诉求多，导致部分交叉工程或附属工程投资超概算严重
中线干线工程涉及沿线各级地方政府，以及多家铁路、交通、市政和电力等跨行业部门。在工程建设过程中，地方政府和相关跨行业部门，都不同程度地通过提出变更要求来实现其利益诉求。当工程建设与地方政府、跨行业部门利益相矛盾时，为缓解这些矛盾，兼顾各方利益关系，很多情况下项目法人不得不以提高标准或规模来满足他们的利益诉求，由此大大增加了工程建设成本。如某单项工程有16座交通桥，应地方政府的要求扩大规模和标准后，变更增加投资近1亿元。又如某单项工程初步设计阶段批复了18座跨渠生产桥（注：为沿线居民生产劳动方便而设置的跨渠桥梁，一般规模较小），工程投资为1305万元，因难以满足当地生产生活实际需要，不得不进行变更，为此增加投资6000余万元。
1.5工程变更与索赔发生频繁，造成投资控制形势较为严峻
工程变更与索赔，是引起投资增加最主要的因素。以某单项工程为例，建安监理类合同签约金额114亿元，而各类工程变更与索赔金额接近32亿元，占合同金额的28%。由此可见，工程变更与索赔管理已成为工程建设实施阶段投资控制的重点和难点。引起工程变更与索赔的主要原因为几点。（1）村民阻碍施工导致的工程变更与索赔，在工程建设中普遍存在，对工程进度和投资控制影响较大。施工承包方进场后，在施工过程中受民扰的影响，造成正常施工受阻或停工，由此承包方有的提出停工，有的提出窝工费用索赔，有的被迫改变施工方案而导致较大的工程变更。如某管道工程石方爆破施工中，村民以爆破危及其房屋安全为由，经常阻止承包方爆破，在多方调解无效的情况下，承包方不得不将常规爆破施工方案改为静态爆破方案，构成较大变更，增加费用近8000万元。（2）由于多种因素影响，业主常常出现不能按期提供施工用地，或不能及时提供施工图纸等业主违约情况。不能提供施工用地，是引起索赔的主要原因。业主违约引起的变更和索赔，其成本很大，不仅要承担工期索赔，还要承担费用索赔。由于业主违约，有些项目后期需要赶工，业主还不得不承担赶工费用。如某单项工程，由于业主不能按时提供施工用地而造成业主违约需承担的索赔费用将超过3亿元。（3）部分项目建管单位和监理单位合同管理工作相对薄弱，投资控制意识不强，引起大量工程变更与索赔。（4）初步设计审批迟缓导致工期过度压缩，施工承包方由此提出高额索赔。
1.6投资控制考核制度尚未能真正实施，导致项目建管单位投资控制积极性不高
2006年，国务院南水北调办公室联合财政部制定了《南水北调工程投资控制奖惩办法》，对各项目法人和项目建管单位的投资控制实行“静态控制、动态管理”。根据该办法，中线干线工程项目法人制订了相应的实施细则。但由于该办法本身的规定和实施操作与工程建设实际情况不尽相符，使得各项目建管单位对考核制度反应并不积极，投资控制的积极性也不高，投资考核制度未能得以真正实施。主要表现为：①从实际情况看，非项目建管单位原因导致的变更较多，而按照考核办法，这些变更引起的投资增加没有新增资金渠道，需从建管单位管理的其他项目中调剂解决，由项目建管单位承担这部分投资增加的风险，将抵消一部分投资节余，如某泵站项目，新增进口设备关税3700多万元，占工程部分静态投资的6%，但国家没有为此批复新增投资，而要求项目建管单位自行统筹解决；②按照考核办法，重大设计变更要纳入动态投资也是带有附加条件的，即只有重大设计变更增加投资超出该设计单元工程静态投资部分，经批准后才能够纳入动态投资，该规定只是减轻了一些本来不应该由项目建管单位承担的投资控制风险；③投资控制贯穿于工程建设全过程，而目前没有实施中间考核，项目建管单位没能获得现实激励，不利于发挥其积极性；④投资考核要等到项目完工结算之后进行，时间过长，有些项目建管单位对奖励是否能够兑现信心不足。
2加强中线干线工程投资控制的措施建议
结合中线干线工程实际情况，项目法人单位可从以下几方面改进和完善工作，采取有效的措施加强投资控制工作。
2.1明确投资控制目标，强化投资控制责任与考核
①以项目管理预算为主线，以初步设计单元工程为单位，以项目建管单位和相关部门为考核对象，将批复的项目管理预算分解到相关单位和部门，以此确定各单位、各部门的投资控制总目标。②根据职责分工和管理内容，依据投资控制总目标，建立分项投资控制子目标，以分项子目标的落实确保总目标的实现。③完善考核制度体系，建立分阶段奖罚制度，把投资控制与奖惩考核真正挂钩，充分调动项目建管单位投资控制的积极性[2]。
2.2加强设计工作的组织和管理，提高各阶段设计工作质量
①通过组织好初步设计文件初审及上报，认真落实初步设计审查意见，尽量不将初步设计审查阶段提出的问题留到招标设计阶段解决，以免影响招标设计质量和进度。同时要考虑到中线干线工程建设管理的特点，依据工程实际，合理编制概算，为实施过程中不可避免的变更与索赔引起的投资增加留出合理的消化空间，以满足工程建设的需要。②认真组织好招标设计，建立完善的招标设计审查制度，尽量减少设计变更和因设计变更导致的投资增加。③强化设计单位的投资控制意识，鼓励设计单位在招标设计阶段和施工图设计阶段，结合现场实际情况，进行真正有利于投资控制的优化设计，同时要避免有可能出现的从设计角度讲投资有节余而实施过程中投资反而增加的情况。④督促设计单位按照供图计划提供满足设计要求的施工图纸，避免因供图不及时造成承包商窝工或赶工引起的索赔。
2.3严格执行工程变更与索赔处理程序，加强工程变更与索赔管理中的论证工作
①要严格工程变更与索赔处理程序，除现场紧急情况外，变更项目必须履行相关程序后方可实施。对投资控制影响较大的工程变更与索赔，实行提前报告制，对限额以上的变更和索赔项目，在审查之前，要提前报告项目法人参加审查。②分析工程变更与索赔成立的条件时，要严格按照合同条件，必须做到论证充分，证据翔实，依据合理。③对投资影响较大的工程变更，要结合中线干线工程的具体情况，进行多方案的技术经济比较，以降低工程变更成本为首要目标，从中选出经济合理的最优变更方案。④要充分发挥设计、监理、技术和经济专家在工程变更与索赔论证中的作用，充分发挥他们的积极性，特别是有关咨询机构的作用。⑤要提高工程变更与索赔处理的时效性，按合同约定的期限，及时完成工程变更与索赔处理所涉及到的各项工作。⑥合理编制和安排工程建设进度计划，严格进度计划的组织管理，既要按计划工期完工，又要避免或减少各种索赔事件的发生。
2.4加大外部协调力度，创造良好的建设环境
①完善机制，落实责任，加大征地移民协调力度，努力实现按计划移交施工用地，尽可能避免或减少因工期延误造成的窝工或赶工等索赔事件的发生。②进一步加强与各级地方政府的沟通与协调，积极营造良好的施工环境，尽量避免或减少因民扰问题导致的工程变更与索赔。③在严格执行国务院南水北调办公室与有关行业主管部门联合印发文件的基础上，加强与铁路、交通、市政和电力等跨行业主管部门的沟通与协作，最大限度地控制交叉工程和附属工程建设的投资增加。3.5加强投资控制的过程监管，及时掌握投资控制总体情况①加强投资控制的信息化管理，建立变更与索赔台账、投资控制台账，以及基本预备费使用情况台账等报表制度，定期提供投资分析专题报告。通过信息化管理，及时、全面掌握工程整体投资控制情况。②定期召开投资控制专题分析会，认真总结投资控制现状，分析存在的问题，提出加强投资控制的对策与措施。③建立巡查机制，组织有关专家小组，不定期地对投资控制情况进行检查，及时发现问题，提出整改意见或建议。④充分利用对工程进行审计稽察的机会，认真落实审计稽察提出的有关整改问题，查缺堵漏。
3对中线干线工程投资控制工作的思考
3.1项目建管单位在投资控制中的作用至关重要
项目建管单位处于工程现场管理的一线，是投资控制的第一道关口，其有效的管理工作是实现投资控制目标的基础和保证。只有提高项目建管单位投资控制意识，充分发挥他们的积极性和能动作用，引导他们在工作中通过加强制度建设，严格和规范合同管理，抓好变更索赔管理，强化风险管理，加强对设计、监理和承包方等的管理，加强投资控制数据分析和预警，才可能在实现各项目建管单位投资控制子目标的基础上最终实现中线干线工程投资控制的总目标。
3.2实现有效的投资控制必须做好合同管理工作
合同管理是工程项目管理的核心内容，有效的合同管理是实现投资控制的重要保障。中线干线工程的合同管理是全员管理，涉及到工程建设的参建各方，仅靠项目法人自身的管理是远远不够的，必须依靠项目建管单位、监理单位和设计单位的共同努力。项目法人单位只有结合中线干线工程特点，建立有效的合同管理体制和管理机制，明确划分参建各方的合同管理责任，并在合同管理工作中各司其职，才能通过有效的合同管理切实实现投资控制目标。
3.3“静态控制、动态管理”制度的落实应符合中线干线工程的实际情况
①投资控制考核时，应体现投资控制风险分担的原则。重大设计变更、重大政策变化以及为兼顾地方和其他行业利益不得不进行的变更并非项目建管单位所能控制，项目建管单位不应承担因上述变更而导致的投资增加风险。可将基本预备费的一定比例专门用来解决上述变更引起的投资增加，投资增加累计超出基本预备费给定比例的部分纳入动态投资，或将上述变更直接纳入动态投资，而不占用项目建管单位的投资节余指标。②落实投资控制中间考评制度，有条件的可按年度考核，以提高各项目建管单位的积极性，打消参建各方对投资节余奖励最终能否兑现的顾虑，激发他们投资控制的积极性。③在目前的价差调整政策下，人工费尚未纳入价差调整范围，导致多数承包商因无力承担人工费上涨的高额额外费用而陆续向项目建管单位提出人工费调差的诉求。为体现公平、公正的原则，严格按照市场经济规律办事，应将人工费纳入价差调整范围，免除项目建管单位因人工费用大幅上涨而承担的投资控制风险。
3.4政府行业主管部门应加大外部协调和有关审批工作的力度
①应建立健全征迁工作激励机制，在征迁专项资金中设立适当的地方协调配合费用和奖励基金，对征迁和协调方面做出突出贡献的部门和个人给予奖励，激励和调动工作人员的积极性。②后续工作中，可在初步设计批复前先行拨付征迁资金，以便尽早启动征迁兑付工作，促进工程尽早开工，为工程建设争取时间。③应进一步协调并明确地方政府维护施工外部环境的责任，以求共建和谐建设环境。④严格各类跨渠交叉工程的变更审批，避免中线干线工程涉及的铁路、交通、市政和电力等跨行业部门或地方政府以各种理由在合理的范围之外提高建设标准导致投资增加。⑤严格依照有关规定，处理非施工承包方违反国家有关规定和规程，而是设计方案不尽合理等因素所导致的噪音、爆破等扰民问题。涉及到噪音、爆破对村民影响的，可指定权威机构鉴定，分清责任，妥善处理。
4结语
投资控制是工程建设管理的重要内容，贯穿于工程建设从前期工作阶段、施工准备阶段、施工实施阶段至工程竣工阶段全过程，涉及工程建设的所有参建单位。南水北调中线干线工程的投资控制与其他大型建设项目一样，融经济、技术与管理为一体。投资控制与工期控制、质量管理及安全管理是相互关联、对立统一的关系。只有抓好工程建设的各个关键环节，才能实现有效的投资控制，最终实现投资控制目标。中线干线工程建设管理的实践证明，要做好投资控制工作，最关键的是必须抓好三个环节：①组织好初步设计工作，初步设计概算应体现市场价格水平，满足工程建设的资金需要，它是投资控制的基础；②认真组生态农业论文织好招投标工作，通过竞争，引导投标人以合理价格中标，要有一定的招标结余，用以解决工程实施过程中不可避免的各类变更与索赔；③加强工程变更与索赔管理，严格控制工程变更与索赔事件的发生，减少费用支出。
作者：郭晖 孙婧 单位：北京南水北调工程投资中心 南水北调中线干线工程建设管理局河南直管项目建设管理局
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