1监理人工程变更管理
1.1初步分析
根据《标准施工招标文件》，当合同当事人对单价不能达成一致时，总监理工程师有决定临时计量单价的权力，如承包人或发包人对总监理工程师的决定有异议，可按争议解决的程序办理。这和国际惯例是一致的，1999年版的FIDIC《施工合同条件》3.5条规定，合同双方均应遵守工程师（即监理工程师）的决定，除非和直到按照“索赔、争端和仲裁”条款的规定作出了修改。这意味着监理工程师有独立定价的权力，即使施工合同双方有争议在解决争议前也应暂时按监理人的定价执行。《公路工程标准施工招标文件》（2009年版）对《标准施工招标文件》的条款进行了补充说明：涉及确定变更工程的价格，总监理工程师在发出通知前，应征得发包人的同意[1]。本案例中发包人不同意监理人定价的理由之一是合同通用条款中有“监理工程师在确定单价或者总价款之前，必须先取得业主的专门批准”的规定。从此看，发包人的做法有据可依，但对监理人的权力造成了限制并在一定程度上影响了监理人的主观能动性。
1.2探究与对策
相对于FIDIC条款及国际通用做法，本例中“监理人对工程变更项目单价确定需经发包人批准”的合同条款意味着对监理人权力的限制，究其原因，是我国公路工程合同管理化起步晚，发包人在工程中长期占主导地位形成的。不论是监理合同或施工合同，合同双方应有着对等的权利和义务。在工程变更项目确定单价时，监理人应与发包人及承包人协商并尽力达成一致，如不能达成一致则监理人应按合同规定在综合考虑后做出公正的决定，如果发包人和承包人不认可监理人确定的单价，可以通过争议评审、仲裁、诉讼等方式解决争议，但在未有结论前，应暂时按照监理人的估价执行。监理人的估价本身应建立在和发包人、承包人的协商基础之上的。发包人称“所谓的监理工程师定价对该工程结算没有任何意义”，也体现了发包人的强势地位和对监理人估价权的无视。监理人估价需发包人批准，意味着此时在监理、施工合同涉及的三方中，发包人不再是合同一方平等的执行者，而成为了定价者，主导者，发包人有对协商结果一票否决的权力，这既是对监理人能力的不信任，也是对承包人的不公平。如何协调好各方之间的经济利益关系，是公路工程变更管理的重要内容，当工程项目变更较大时，还按照原来的单价计量显然对合同的一方会有失公平，而将定价权力完全交还给业主也是监理自身工作的不到位。即使业主有最后的审批权，监理人也要充分发挥主观能动性，努力协调各方意见，尽力确定一个各方都能基本上接受的单价，如果有一方有异议时，监理人应积极查找问题，搞清原因，对数据进行修正，直至得到一个双方都能够接受的结果为止。监理人应通过公正的协调、权威的数据、合理的估价来取得发包人、承包人双方的信任，在有合同可依、有理可议、有据可凭的基础上富有效率的及时确定变更项目的单价，不应因此影响工程的计量和进度，更要尽量避免把争议发展到诉讼阶段。
2发包人与承包人工程变更管理
2.1初步分析
其他标段承包人与本例承包人并无直接合同关系，发包人以该变更项目为全线共性问题为理由不审批本合同段承包人按合同约定申报的变更工程单价显然理由并不充分。我国公路工程变更实行审批制，本例中发包人管理文件也有“单项工程增加费用超过一定金额的需经上级主管单位审批”的规定，合同各方理应遵守，但发包人应避免以此为借口拖延变更工程单价的确定，时效性是工程计量支付的重要原则[2]，该工程自2005年12月签订协议至2008年5月交工验收，桩基变更后的单价在施工期内一直未见审批确定。桩径变化后施工成本显著增加，而仍按原桩径1500mm单价782.88元／m进行中期计量，显然对承包人的经济利益有较大影响。工程变更争议最终导致了工程合同纠纷，反映出了发包人及承包人在工程变更管理中均存在问题。
2.2探究与对策
变更发生后，各方应按合同规定的时间和程序进行申报及审批工作。如果是全线共性问题，则应由各标段承包人分别上报变更申请报告，由总监办集中审核，形成初步意见，涉及变更估价的应包括暂定单价及各标段金额、总变更金额，报发包人批准。发包人应对申请做书面批复，存在异议的，由监理人会同承包人，必要时由发包人、设计单位、上级主管部门参加，进行协商。变更工程的单价可按以下顺序确定：采用或参照清单内单价、合同规定的计算方法、有关部门颁布的预算定额及价格参考、承包人的实际成本及含有利润的协商价格[3]。在本例中，变更项目仅涉及桩径变化，施工方法、材质、施工条件基本相同，满足“类似”项目估价原则的条件[4]，发包人根据原投标费率及材料预算单价参考预算定额及设计文件，比较清单单价采用差价定价法得出Φ1600mm桩基单价为1414.84元／m有一定的合理性，但与监理人的估价1890.66元／m有较大差额，在此情况下，发包人可要求监理人进行说明，查找估价差额存在的原因，进一步进行协商，而不是单纯的否定监理人的估价，为公正起见，在这个过程中还应注意对变更工程不平衡报价的识别，识别方法可与评标阶段对不平衡报价的识别方法一致[5]。中期以Φ1500mm桩基单价782.88元／m计量Φ1600mm桩基工作量，看上去按合同约定进行了计量支付，实际上拖延了正常进度款的支付。变更管理中承包人应积极同监理人、发包人进行协商，有理有据的维护自己的权益，如发包人提出可以借款或其它承诺，也要以合同约定为根本，充分考虑衡量，一时的妥协可能获得暂时的利益，但长远来看，对双方均会产生不利影响，若不能按实际增加费用计量，会导致承包人资金困难，影响工程进度；时间越长工程中的不可预测因素将会越多，发包人对变更的审核也就越困难。所以合同各方在合同文件制订时就应充分考虑，明确规定工程变更的条件、办法以及计算、复核、审批等各个环节的程序及时限；变更发生后，要严格遵循合同条款进行变更工程量及金额的审批工作，审批过程中各方应摆正自己的位置，积极配合，进行良好的沟通，尽量避免因变更中的争议影响工程款的发放和工程进度，监理人应重视对发包人和承包人的经济利益的协调；发包人应以平等、互利的姿态对待承包人，尊重和认真考虑各方的意见及建议，忌独断独行，或以变更审批为手段限制、刁难承包人；承包人应积极与发包人及监理人进行沟通，求同存异，忌锱铢必较，应将眼光放长远，从工程整体的角度考虑对本身利益的影响。
3结语
工程变更是公路工程合同管理的重要环节，其牵扯面广、内容复杂，合同各方在工程变更中均应强化责任心，努力提高工程变更管理水平。既要严格按合同办事，维护好自身利益，也应从工程全局考虑，积极沟通，求同存异，避免把争议发展到仲裁、诉讼阶段，力求在友好协商的基础上达成共识，达到双赢或多赢的效果。
作者：杨志鹏 单位：石家庄市公路管理处勘测设计队
