矿井安全与矿工职业健康是煤矿业的常态问题，从古至今、纵贯世界。从时间上来说，我国从宋朝开始就有了对煤矿粉尘的防护意识和措施；从空间上来说，国外对煤矿安全和矿工职业健康的系统研究谨慎成熟。而我国关于矿工职业健康的研究出现较晚，但在20世纪80年代后发展迅速，逐渐形成了标准管理体系。
1美国煤矿行业安全健康管理概况
1.1美国煤矿安全健康管理机构
美国的煤矿安全健康管理机构重点包括立法机构（国会）、行政机构（政府部门）和非政府组织3种。在政府方面，主要设置了安全健康管理局、职业安全健康管理局、露采复垦执行办公室等行政部门作为主要的矿山安全监管机构。其中，国家职业安全健康管理局和矿山安全健康管理局负责制定相关法律法规和行政条例。在技术层面，有专门为矿山安全与煤矿井下适宜工作环境制定标准、提出建议的相关科学与技术机构，如国家职业安全与健康研究院。该研究院的主要工作是对矿山工作场所的危险性进行鉴定和评估，提出相关系数和标准，并在测量技术方面进行创新和发展，对控制工艺方展开深入研究。另外，在执行情况上，矿山安全健康管理局主管的国家矿山安全健康学院是世界上最大的专门从事采矿安全健康的培训机构。当采矿企业与政府部门发生分歧时，美国的矿山安全健康行政复议机构负责处理。在有关非政府组织中，美国存在一种被誉为“第四政府”的组织，如美国矿工联合会等组织，这些组织是企业与矿工之间的纽带，负责代表矿工与企业谈判有关安全健康、工资待遇等事宜[1-2]。
1.2美国矿山安全健康监管特点
美国矿山安全健康监管有“成功三角”模式、协会和矿工参与、执法独立3个突出特点。一是“成功三角”模式，即政府监管、技术研究和教育培训3个方面的工作以及相互之间的协调。二是协会和矿工参与。美国法律有明确规定，开展安全检查时，煤矿安全监察员到现场工作采样，应由矿工全程陪同。井下采区应全部配设直拨联邦的举报电话，如果矿工发现存在险情或矿井下存在违法行为可以直接拨打举报电话。三是执法独立。矿山安全健康监管机构有独立职能，在行政执法过程中不会受到其他部门的干涉[3]。
1.3美国矿山安全健康标准
美国的矿山安全健康标准大致包括技术法规、协会标准和企业标准3个层次。3个层次中，技术法规是整个标准体系的主体；协会标准水平较高,很多被国际上广泛采用；企业标准也发挥着重要作用，很多大型矿业公司都具有较完备的标准化体系,以保证工人生产安全与健康。美国矿山安全健康技术法规与标准体系比较完善。其中美国标准体系的主要特点是目标指向明确、突出技术性和强调互动性。重点是企业与制度标准制定机构的互动，如果企业认为某些标准条款与实际操作脱节，可以申请变更标准，而相关制定机构必须重视企业的意见，给予回复或重新修订。
2英国煤矿行业安全健康管理概况
2.1英国矿业管理的机构
英国矿业管理的机构设置主要有三大特点：一是健康与安全委员会和健康与安全执行局。前者是行政部门，后者是执行机构，2008年两者合并为一个机构。其中，健康与安全执行局在工作中有个鲜明的特点，就是采矿安全监察员。矿山安全监察员最主要的工作职责是维护矿工在井下作业时的安全健康权益，必要时可提出停产要求。二是矿山救援服务公司。英国全国设有6个矿山救援中心。每个矿山救援服务公司都采用合同签订的方式与矿山达成协议，为矿工的安全健康提供救援服务。英国的所有煤矿均需参加由国家设立的矿山救援组织来保障矿工的权益，必要时还需参与现场救护。三是英国煤炭管理局。该局支持矿工在不能有效控制高风险的状况下做出不开工或停工的决定。矿工有责任为自己和他人严格执行煤矿安全和健康法规和标准，并预防职业病的发生。四是矿山安全研究中心。该中心成立于1921年，1947年后英国煤炭工业实行国有化改革，改革重组后现归属于英国健康与安全执行局，更名为矿山安全研究院[4]。
2.2英国矿业管理标准
1974年英国政府颁布了《职业健康与安全法》，是所有行业的总法规。近50年来，又先后颁布的矿山健康与安全各项法令已达53件，主要有《职业健康与安全法》《煤矿健康与安全管理规定》《重大伤害疾病及危险事故报告规程》等。还有与采矿有关的《矿山与采石场法》和《矿山与采石场（尾矿库）法》等。2.3英国矿业管理机构特点一是地域性特征，即英国与欧盟在职业健康法规方面的联合，1999年开始欧盟发布的职业健康法规在英国同等实施；二是个人责任要求明确，如英国《职业安全健康法》第七部分涉及的内容包括“雇员除注意自己本身的安全健康保护外，还要注意对其他人员的安全健康保护”。三是范围广泛，英国职业安全健康法律法规基本囊括了所有的大中型工厂企业。
3德国煤矿行业安全健康管理概况
3.1德国的煤矿安全健康监督管理机构
在工会监督体系里，工商业工伤事故保险联合会，又称为同业公会，主要职责是强制企业缴纳工伤保险并采取安全防范措施，以此来为职工提供安全和健康的劳动条件。它虽然不是政府机构的组成部分，但是其依法办事、非营利性、监督和帮助企业的特点具有公共管理部门的性质，并有较大的自主权。采矿行业公会即是同业公会的一种，负责制定安全卫生规章和技术标准，预防矿山伤亡事故和职业病的发生等[5]。
3.2德国矿山安全健康标准
德国矿山安全健康标准体系由政府机构标准体系和以标准化协会为主的非政府标准体系组成，主要包括矿山安全健康技术法规、标准化协会标准和矿山安全健康方面的标准等问题，这些标准通常被法律法规引用，具有法律效力，主要以技术法规的形式颁布实施，属于强制性的，必须执行。
3.3德国矿山安全健康管理特征
1）市场重罚机制。每个矿山企业向矿业公会缴纳的工伤保险费的费率与该企业的事故发生率挂钩，企业一旦发生事故，所蒙受的损失及所付出的经济代价要比不预防事故而支付的资金大得多，促使矿山企业主动改善安全生产条件。2）监管与被监管相互支持。矿业公会每年投入大量资金进行矿山安全技术的研制与开发工作,为矿山企业提供技术支持，还向企业提供咨询、免费为其雇员提供教育培训等。3）技术性。德国极为重视采用先进的安全健康与生产技术，相应的职业安全研究机构会围绕着风险评估、环境健康学、人机工程学、医疗卫生、生理心理压力进行研究和标准制定。根据对国外煤矿安全健康管理的分析可知，完善的法律法规及标准体系、独立的监管体系、先进的技术、完整的教育培训体系是这些国家煤矿安全健康的有力保障，这些国家在煤矿生产安全健康管理方面有比较成熟的经验和相对系统化的优势，对我国的煤矿安全健康管理建设具有借鉴意义。
4我国煤矿井下环境与矿工安全健康管理
4.1历史沿革
新中国成立初期，由于生产力水平较低，生产技术和管理方式都较落后，煤矿生产的安全意识较薄弱，对矿工职业健康问题认识不够，相关的研究和法规很少。从新中国成立到20世纪80年代，这个时期的煤炭开采技术水平相对较低，工作方式原始化、经验化，矿工的保护意识大多停留在安全范畴。在这个时期，关于煤矿的法规条例也都集中在安全方面，初期在煤矿行业中甚至没有职业病这个词，劳动保护是当时普遍的叫法。纵观从1949—1983年的煤炭工业法规条例，对安全事故的重视程度高，监察力度大，法规多围绕矿山安全工作展开，关于矿工健康的环境标准要求鲜少可见，即使有些表述，也大多集中在粉尘浓度和瓦斯浓度上[6]。1950年10月，我国历史上第一个关于煤矿安全的法规发布，之后，相关的劳动保护法律条规才开始慢慢建立实施。1952年提出了“安全为了生产，生产必须安全”的方针；1954年提出企业领导人必须贯彻“管生产必须同时管安全”的原则；1956年国务院正式颁布了职业安全“三大规程”，同年，国务院颁布了《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》；1957年，首个关于矿业职工在工作中染病的处理办法出台，职业病的防护医治开始进入正规。而1966—1978年，受文化大革命影响，大多数行之有效的规章制度都被推翻。1978年中共中央发布《关于认真做好劳动保护工作的通知》；1979年国务院发布了《关于加强厂矿企业防尘防毒工作的报告》；1982年将劳动保护这一从带有浓厚政治色彩的活动升华为劳动保护科学；1985年提出了安全科学的构想，这意味着职业安全健康管理体系的雏形开始萌芽，相关人员不再把劳动保护，安全管理和健康管理单独看待；1992年，《矿山安全法》的颁布标志着我国第一部关于矿山工人自身安全保护法规的建立；1996年，《煤炭法》颁布；2002年，《安全生产法》颁布，它是我国第一部强调工作现场和作业环境安全性法律，使我国的安全法制建设得到进一步完善。
4.2我国的管理机构
我国的管理机构设置采用的是中央统一、职能划分的管理方式，主要做法是由卫生部、国家安全生产监督管理总局、人力资源与社会保障部、全国总工会分别负责职工职业卫生诊治、防治、保障和维权等方面的相关工作。同时，针对煤矿行业独有的特性，专门设立国家煤矿安全监察局，按照地域划分、行政层级自上而下垂直管理，主要针对煤矿企业进行安全许可、煤矿现场、职业卫生方面的监督管理。
4.3我国相关法规
我国关于职业安全健康的法规体系已逐步健全，其中和煤矿安全健康有关的法规有两大部分，一是国家层面的法规，二是地方性法规。国家层面的法规主要是《煤炭法》《职业病防治法》《矿山安全法》《尘肺病防治条例》等综合全面的法律法规。地方性的规定包括各地结合实际制定的有关规定，比如山西省《关于切实加强全省煤矿作业场所职业危害防治工作的通知》等。
4.4我国煤矿安全健康相关标准
目前，我国关于煤矿安全健康的标准体系也逐步得到完善，现有的规范和标准主要包括3个方面，一是国家及相关部门制定的技术规范标准，如《工业企业设计卫生标准》《工作场所职业病危害警示标识》《工业场所防止职业中毒卫生工程措施规范》《高毒物品作业岗位职业病危害告知规范》《工作场所所有危害因素职业接触限值》《煤矿工业矿区总体规划规范》《煤矿采掘工作面高压喷雾防尘技术规范》《煤炭工业矿井设计规范》《煤矿井下消防、洒水设计规范》《煤矿职业安全卫生个体防护用品配备选标准》《煤矿井下粉尘综合防治技术规范》《煤矿职业安全卫生个体防护用品标准》等。二是地方性标准，如《山西省煤矿建设标准》《山西省煤矿安全质量标准化标准及考核评级办法》等。三是企业标准，主要指在煤炭企业内部研究制定的安全健康规范和标准。
4.5我国关于煤矿安全健康管理特点
一是预防为主，防治结合。二是突出多部门联动机制。国务院安全生产委员会、国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局负责安全排查、职业卫生许可、作业现场综合评定的管理工作；国家卫生和计划生育委员会负责全国范围内职业健康检查工作的监督管理。三是突出非政府组织的作用。比如中国煤炭工业协会、中国煤炭学会、中国职业安全健康协会、中国煤矿尘肺病治疗基金会等非政府组织的作用。总体来说，美国、德国、英国这些煤炭大国或开发煤炭较早的国家，这些国家对煤矿的立法非常重视，权威性强；机构完整，体系严密；安全标准和条款明确，操作性强，对煤矿职业安全健康管理的工作属于世界先进水平。而中国经历了漫长的职业安全健康蒙昧时期，在20世纪80年代后关于煤矿职业健康管理的研究才开始兴起并逐渐增多，渐成体系，续存了自己的特点，逐步发展完善形成了今天有中国特色的煤矿职业安全健康管理体系。当然，我国的职业健康管理体系中还存在不少问题，如技术标准操作性不强，奖惩机制不健全等，具体问题在新时期也会遇到新的挑战。总之，维护矿工安全健康权益的道路没有尽头，需要每一个煤炭人的努力奋斗。
作者：侯婧辉 单位：中国煤炭博物馆
