1法规建设
1971年，台湾地区公布全文共105条的《建筑法》，该法第十三条第二款规定：“建筑物设计人及监造人为建筑师，以依法登记开业之建筑师为限。但有关建筑物结构与设备等专业工程部分，除五层以下非供公众使用之建筑物外，应由承办建筑师交由依法登记开业之专业技师负责办理，建筑师并负连带责任。”上述条文规定，建筑师受业主委托监督工程施工，是法定的监造人。建筑监造制度是补充于行政监管制度的一种预防性介入措施[2]，但并不是所有建筑物都必须强制进行监造。台湾地区《建筑法》第十六条规定：“建筑物造价在一定金额以下或规模在一定标准以下者，可以免由建筑师设计或监造。”前项造价金额或规模标准，由各地于建筑管理规则中规定。以台北市为例，依据其公布的《建筑管理自治条例》（2001）第十条，无须建筑师监造的建筑物为：（一）非公众使用之平房；（二）总楼地板面积在60m2以下；（三）檐高在3.5m以下[3]。为使实际参与工程施工的所有成员均能认识工程质量的重要性，在施工过程中，应有系统化的管理，有效的管理步骤，以完善建设工程质量，达到规范标准与要求。《公共工程施工质量管理制度》建立了三级质量管理制度（三级品管制度）。如图1所示，第一级为承包商的施工质量管理系统，第二级是业主的施工质量保证系统，第三级为行政主管机关的工程施工质量评鉴制度的三个层级质量管理架构。这种施工质量评鉴制度在日本、新加坡及香港地区等实际施行的结果，效果特别显著。在“行政院”下设的“公共工程委员会”大力推行下，台湾地区开始积极实施公共工程施工质量评鉴制度。其系基于“质量是设计出来的”、“质量是看得见”和“质量是可以验证出来”的理念，由独立公正的具专业的第三者，以公平、客观的评鉴标准，针对已完成的施工项目，以抽样调查方式评估，并评定其优劣等级[4]。施工质量评鉴的意义并非取代原有监造体系功能与职责，而是与施工质量管理系统相辅相成，以确保施工质量。2002年2月，台湾《政府采购法》第七十条第三款规定，将第三层级的质量管理修改为主管机关的施工质量查核机制。台湾“公共工程委员会”为落实施工质量管理制度，于1996年制定《公共工程施工质量管理作业要点》，规范公共工程三级品管制度的实施方式，为进一步强化主管机关查核功能，于2002年发布了《工程施工查核小组组织准则》及《工程施工查核小组作业办法》。为落实《公共工程施工质量管理制度》，全面提升公共工程质量，“公共工程委员会”制定了《公共工程质量提升方案》（见图2）。在制度上，制定相关质量管理法规。在执行上，以教育与训练、核查与评鉴、推广与观摩及考核与奖惩等四大方面来推动，来建立优质的施工文化，以提升公共工程质量。教育训练方面，委托各大学及其他训练机构办理公共工程质量管理训练班和公共工程主办人员训练，充实质量管理人员的工程管理实务经验、强化其监工能力，也使工程人员能接受新的知识；质量查核方面，为有效发挥查核功能，于2003年订立《工程施工查核小组绩效考核作业要点》，对查核小组执行情况加以考核；观摩推广方面，“公共工程委员会”挑选施工质量优良的工程，办理公共工程质量观摩会，邀请工程主办机关、监造单位、承包商及品管人员等参加，为其提供了相互观摩学习的机会，共同讨论缺陷改善方法，以提升施工质量；考核奖惩方面，对于质量缺陷严重的工程，对承包商和监造厂商进行惩罚，落实惩罚性违约金机制。成立金质奖，包括质量优良奖，质量查核绩优奖和个人贡献奖三种奖项，奖励优良工程的主办机关、主管机关和对公共工程质量有特殊贡献的个人。台湾地区对建筑管理的态度注重细节的执行，相关法规规定得非常细致，对建筑从业人员执业的限制也较多。例如，台湾有《营造业法》对施工企业的行为、权利和责任进行规定；《建筑师法》和《技师法》对建筑师和技师的执业范围、权利和责任又有相应的约束。
2大陆与台湾地区建筑工程质量监管法规比较
2.1“法律”位阶及定性
针对建设工程质量监督管理“法律”体系定位问题，台湾《公共工程施工质量管理作业要点》第二条规定：“‘行政院’暨所属各级行政机关、‘公立学校’及‘公营事业机构’办理工程采购，其施工质量管理作业，除法令另有规定外，依本要点之规定。”该条规定保留了其他法律法规优先适用的空间。台湾为了提升公共工程的施工质量，“公共工程委员会”在质量管理方面颁布了许多法规命令与行政规则，有关条文还在不断修改以求完善当中，所以该条规定旨在维护与质量管理相匹配的法令处于优先适用。与之相对比，大陆《建设工程质量管理条例》第二条规定：“凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。”即明确将该条例定为基本母法，没有保留其他法规优先适用的空间，虽然保持了该条例在适用上的优越性，但却阻碍了与质量监督相关法规的先进性。为了更好地适应当代建筑市场逐步一体化发展的要求，建设工程质量监管体制的改革成为当务之急，法律法规的进一步完善成为必然趋势。
2.2事故处理程序
大陆建筑行业的进入门坎比较低，除了造成施工人员的经验与能力参差不齐外，部分监理单位的责任感也不强，这都为工程质量事故的发生埋下了隐患。事故一旦发生，有关部门应积极遵守有关规定，根据应急预案采取有效措施，将生命财产安全损失降低到最低。大陆《建设工程质量管理条例》第五十二条在事故处理程序中有明确规定：“建设工程发生质量事故，有关单位应当在24h内向当地建设行政主管部门和其他有关部门报告。对重大质量事故，事故发生地的建设行政主管部门和其他有关部门应当按照事故类别和等级向当地人民政府和上级建设行政主管部门和其他有关部门报告。”如果出现瞒报、谎报的情况，相应的处罚为第七十条规定：“发生重大工程质量事故隐瞒不报、谎报或者拖延报告期限的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。”反之，台湾地区在事故处理程序上则无相关规定。
2.3惩罚机制
大陆《建设工程质量管理条例》第八章为罚则的规定，而台湾《公共工程施工质量管理作业要点》第十七条规定：“厂商有施工质量不良、监造不实或其他违反本要点之情事，机关得依契约（大陆称合同）规定暂停发放工程估验款、扣（罚）款或为其他适当之处置，并得依采购法第一百零一条至第一百零三条规定处理。”与大陆相比，台湾建立了更为严厉的惩罚机制，成立了营造业惩戒委员会对营造厂商与专任工程人员的不良行为进行惩戒；台湾地区《建筑师法》第四十七条规定：“直辖市、县（市）主管机关对于建筑师惩戒事项，应设置建筑师惩戒委员会处理之。”对于技师，成立了技师惩戒委员会及技师惩戒覆审委员会，对执业工程师的不良行为进行惩戒。上述惩戒委员会与“国税局”、税捐稽征机关及“入出境管理局”等相关部门随时保持联系，定期检查承包商的运营情况和工地专任工程人员的受聘情况，一旦发现异常或者资质挂靠的现象，立即进行查证核实，移送营造业惩戒委员会处理。工程查核小组核验后的评分分为四等：优等、甲等、乙等、丙等，对于查核成绩为丙等的工程，工程查核小组对负责该工程的建筑师、技师、专任工程人员或工地主任，将报请各主管机关予以惩处或移送司法机关。
2.4“全民”监督机制
公共工程质量攸关民众生活福祉，2002年台湾地区引进“全民”监督的机制，颁布《“全民”监督公共工程实施方案》，该方案除了提升公共工程施工质量外，还首次提倡以民间力量监督施工质量，协助有关部门及早发现相关缺失，并谋求改善，其工作流程如图3所示。该方案公布了公众通报的具体网址、专线电话号码、传真号码和信函邮件地址，以保证民众通报路径的畅通，以更有效的方式维护自己的权利，并真正参与到质量监管体系中，使工程的实体质量在与各层级质量监管及人民群众监督下进行，为确保工程质量起到了一定的作用。“全民”监督机制使施工建设在民众的监督下进行，为民众维护自己的权利提供了有效途径。“公共工程委员会”办理表扬大会，鼓励民众踊跃通报，对优良通报人将颁发奖状及奖金，或者以电子邮件方式感谢通报民众，实地访查各机关办理“全民”监督执行情况。
3结语
建设工程质量事关社会公共利益和安全，其重要性不言而喻，只有贯彻有效的监管制度才可提高建设工程质量水平。海峡两岸经济管理体制虽然不同，但传统文化背景是相同的。随着两岸经济文化交流的不断深入，建设工程方面许多管理制度是可以借鉴学习的。台湾建设工程质量监督制度比较完善，大陆的法制建设正在快速发展，两岸建设工程质量立法制度可互相借鉴学习。将彼此的优点有针对性、有选择性地应用于实际管理中，对海峡两岸互相交流学习具有积极的意义：1）程序规范上，大陆对于工程质量事故应急预案有明确规定及处罚，但台湾在事故处理程序上没有相关规定，大陆事故处理的规定可供台湾参考；2）实体规范与大陆相比，台湾建立了更为严厉的惩罚机制，大陆对于工程质量责任人的违规和违法罚则不够严厉，导致执业工程师挂证等违规现象层出不穷，可借鉴台湾相关制度建设来禁止和根除这种现象；3）大陆工程质量的执法监督受到人员、设备等限制，无法全过程监督，现场监督又往往有遗漏之处[5]。为了弥补现有监督机制的遗漏之处，大陆可以学习推广全民监督机制，将工程实体质量和各参与主体的质量行为置于社会舆论的监督之下，以民间力量协助政府有关部门及早发现工程质量问题并加以改善。
作者：苏南 郑晓晓 姜军 单位：台湾云林科技大学营建系 北京建筑大学经济与管理工程学院
