一、引言
随着新型城镇化建设步伐的不断加快，我国在基础设施建设、公共事业服务等方面的资金投入量越来越多。据统计，到2020年，我国新型城镇化所带来的投资需求约为42万亿元。过去依靠政府融资平台和土地财政的融资模式已经难以为继，急需建立更加多元化可持续性的资金保障机制。在此背景下，我国发改委和财政部力推PPP模式作为城镇化建设的新型融资模式，通过PPP模式将财政债务转化为企业债务，用以解决未来几十年城镇化的资金缺口。2014年12月4日，财政部公布首批30个PPP模式示范项目，其中新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。项目涉及交通、供水供暖、污水处理等多个方面，总投资规模约1800亿元。这些示范项目旨在形成可复制、可推广的实施范例，从而为将来PPP制度体系的建设提供参考。
二、PPP模式及其应用
PPP(PublicPrivatePartnership)即政府和社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。项目运作方式可根据收费定价机制、投资受益水平、改扩建需求等因素分为建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交等。PPP模式的一个典型结构就是政府部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设、运营。这种融资模式的实质是政府通过给予私人企业长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困难。
三、PPP模式对我国新型城镇化建设的助推作用
(一)有助于形成多元化、可持续的资金保障机制
过去，为了满足城镇化建设中的配套资金，以土地财政为依托的地方政府融资平台成为政府筹措建设资金的重要手段。但是，土地转让收入不可持续、融资平台又蕴含着巨大的偿债风险，新型城镇化建设需要建立更加多元化可持续性的资金保障机制。PPP模式正是抓住了融资渠道这一制约城镇化发展速率与质量的要害。通过PPP模式，可以引进社会资金介入到城市建设中来，形成长期性、常态化的资金供给链，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，推动城镇化建设的良性发展。
(二)优化供给结构，提高运作效率
通过PPP模式，可以搭建政府主导、市场运作、私人企业参与的合作桥梁，鼓励更多的私人企业参与到项目中。在PPP模式下，政府和私人企业双方共同对项目运行的整个周期负责，不仅能将私人企业的管理方法与技术引入项目中来，还能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务等职责与民间资本的管理效率、技术创新等优势融为一体。通过技术和管理不断优化供给结构，提高运作效率，发挥市场主体的能动性，从而降低项目建设投资的风险，较好的保障国家与私人企业各方的利益。
四、推进PPP模式面临的问题
从上世纪90年代开始，我国民间资本已经开始介入公共交通、污水处理等基础设施项目的建设。但由于在实践过程中存在许多不足，阻碍了PPP模式在我国的广泛推广。PPP模式在推广中面临的主要问题有：
(一)法律定位不明确
目前我国还没有专门针对PPP模式的法律，虽然有关部门出台了一系列的政策指南，但其清晰程度和约束力相对于明确的法律法规还比较低，极易引起适用混乱，导致漏洞的出现。在司法实践中，PPP项目双方难免在合同条款理解和执行上产生分歧，引起合同纠纷，影响PPP模式在我国的推广应用。
(二)风险控制不确定
PPP项目的立项往往牵涉到不同级别的多个政府部门，需要经过复杂而漫长的许可和审批过程。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整，因此，在建设及运营期间的风险管理与风险分担是PPP项目能否成功运作的关键所在。此外，公共产品的特殊性决定其受政策影响较大，在PPP项目建设和运营过程中，一旦政府相关规划或政策发生变动，极易直接或间接影响项目收益，给私人企业带来利益损失。
(三)收益机制不健全
PPP项目通常投资大、耗时长。政府允许私人企业通过特许经营权等方式介入项目建设，从私人投资的角度考虑，他们期望获得合理的或者更多的投资回报。由于缺乏合理的定价机制以及对企业的约束性条款，极易导致部分项目出现暴利或亏损。一旦项目运行达不到预期，将会造成PPP项目亏损。在此种情况下，私人企业必然会要求提高产品定价以弥补亏损或者要求政府为相应损失提供财政补贴，将项目损失转移给受益公众或地方政府。
(四)缺乏专业技术人才
作为新兴的项目融资模式，PPP模式涉及招投标、设计、建设、融资、项目监管等诸多程序，专业性较强，必须依靠一支专业化的队伍才能成功运作。由于目前PPP模式在国内应用的较少，无论对政府官员、私人投资者还是中介机构来说，都对PPP模式研究不深、了解不够，因此普遍面临着新知识待消化、新技能待提高、业务流程和操作模式待明确的问题。
五、对策建议
(一)完善相关法律法规法律的漏洞严重影响了PPP模式的推广应用，也无法满足监管的需要。为此，相关部门应加紧制定明确的法律法规，做到有法可依、有章可循，给予PPP模式明确的法律地位和保护办法，不断完善监管制度，提高自身监管能力，合理使用监管职能，避免PPP目出现重复投资和资金浪费的现象。
(二)强化风险管控
PPP模式所带来的风险具有长期性，产生的或有债务具有隐形和不确定性，政府负有的偿债责任随着风险的积聚而增加。因此，应对PPP项目制定全面审慎的风险控制体系，根据项目具体情况在政府和私人企业之间建立公平合理的风险分担机制，例如政策风险由政府部门程度、经营风险由私人企业承担，从而保障PPP模式的推广规范有序。
(三)制定合理的定价机制
对于政府来说，合理的定价机制和补贴方案是吸引私人企业参与基础设施建设的关键所在。在PPP模式中，政府一方面代表公众利益，另一方面又需保障私人企业获得合理收益。如果人为将基础设施服务的产品定价低于市场正常水平，则政府必须就政府定价和市场价格的差异部分对私人投资者提供补偿。另一方面，政府也有责任防止私人企业由于经营不善而将项目亏损转嫁给受益公众的行为发生。
(四)加强专业人才培养
PPP模式的专业性较强，在推广应用中需要大量知识过硬的专业人才。因此，未来应强化业务指导，加强业务培训，真正掌握PPP模式，在项目建设中不断加强自我学习，确保PPP模式在全国范围内的推广应用。
作者：单位：刘凤超 陈爽 辽宁工业大学 中国人民银行吉林市中心支行
