一、文化市场准入制度创新
我国文化体制改革与文化管理的市场化改革可以理解为逐步放松计划性、一体化政府管制的过程，而一体化政府管制的对象则是传统体制下文化企业产权结构主要是国有企业的产权制度。要彻底改革国有文化企业的产权制度安排，改革的方向就必须是由单一的国有产权制度向多元法人产权主体演变，创新投融资体制，降低社会资本进入门槛，扩大非公有制文化企业准入领域，营造开放多元化的文化市场发展格局。具体而言，我国文化市场准入制度的创新主要指的是继续扩大非公有制文化企业准入领域，深化行政审批改革。英国是世界上最早推行国有企业私有化的国家，在产权从公有转为私有的过程中，英国经济学家马克和帕克对英国各类企业私有化后的经营成效做了综合比较后发现：在竞争比较充分的市场上，国有企业私有化后的平均效益有显著提高；在垄断市场上，国有企业私有化后的平均效益改善不明显。也就是说，在产权清晰的基础上，企业效益主要与市场结构有关，即与市场竞争程度有关，市场竞争越激烈，企业提高效率的努力程度就越高，这就是新制度经济学的超产权理论。在文化体制改革和构建现代文化市场体系的进程中，我们必须明确的一点是市场竞争才是文化企业治理机制向效益提高方面进展的根本保证条件，鼓励竞争也因此应该成为文化市场体系建设制度创新的基本导向。放宽市场准入，引入竞争机制，应在国有与民营、国内资本与国外资本的关系上，在坚持公有制主体地位发挥国有经济主导作用的基础上，为不同所有制文化企业建立起以平等待遇为基础的公平竞争的市场环境。2003年我国文化体制改革试点工作开始，实际上从2004年开始突破行业准入限制，主要标志就是国家层面文化政策的变动。2004年文化部发布《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》，新闻出版总署发布《关于进一步规范新闻出版单位合作和融资行为的通知》，2005年国务院发布《关于鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展的若干意见》《关于非公有资本进入文化产业的若干意见》以及文化部等部委联合发布的《关于文化领域引进外资的若干意见》，2012年文化部《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》等明确了鼓励非公有资本可以进入的文化领域范围，同时也不断加大了对非公有制经济的财税金融支持。
当前非公有资本可以进入的文化领域有：文艺演出团体、演出场所、博物馆和展览馆、互联网上网服务营业场所、艺术教育与培训、文化中介服务、旅游文化服务、文化娱乐、艺术品经营、动漫和网络游戏、广告、电影电视剧制作发行、广播影视技术开发运用、电影院和电影院线、农村电影放映、出版物分销、音像制品分销、包装装潢印刷品印刷等。文化市场准入的目的就在于一方面要保证意识形态的统一，另一方面是政府克服市场失灵。准入制度创新可以从以下两个方面实现。根据国家《反垄断法》和《行政许可法》的有关规定，确定文化市场需要设置准入的领域与不需要准入的领域。文化行业具有部分自然垄断行业的特点即公益性和垄断性，但是并非自然垄断行业的所有业务都具有自然垄断性，如电视频道、出版业务等，有些业务是可竞争的，如印刷业务、发行业务等，属于非自然垄断性业务。政府应该将是否是自然垄断业务以及与意识形态关联度高低共同作为市场准入的参考条件，在非自然垄断性业务中放宽市场准入，引入竞争机制。科学界定行政审批的范围，改进审批方式。2001年国务院决定开展行政审批制度改革，发布了《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（国发〔2001〕33号），2001年至今，国务院共发布了10次有关取消和下放相关行政审批项目的决定。据笔者统计，已取消的有关文化市场管理层级的行政审批项目共计93项，已下放的共计35项。
以行政审批制度为主导的我国文化市场准入交易费用高昂，深化文化市场行政审批制就要按照让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”以及“宽进严管”的原则，最大限度地减少中央政府对微观事务的管理，减少投资项目审批，减少生产经营活动审批，减少资质资格许可，减少行政事业性收费。根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，改革工商登记制度，由“先证后照”改为“先照后证”，把注册资本实缴等级制改为认缴登记制等。同时，兼顾行政效率和公民自由，科学界定行政审批的范围，由企业自由决定的事项、由市场自行调节的事项、由社会组织提供服务的事项、实行公开招标的事项、地方和基层管理能够决策的事项、国务院已命令取消和下放行政审批的事项、无法定依据的行政审批事项都应该一律予以取消或者下放。
二、文化市场管理体制创新
建立健全党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企事业单位依法运营的文化管理体制，是文化体制改革的首要目标，也是文化市场体系建设制度创新的目标之一。文化市场管理体制创新应主要从以下几个方面来实现。加快行政部门职能转变。要发挥市场在文化资源配置中的决定性作用，按照政企分开、政事分开原则，政府与市场中介组织分开、政府与社会组织分开的要求，推动文化行政管理部门实现由办文化向管文化、由管微观向管宏观、由主要面向直属单位向面向全社会的转变，强化政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，[1]切实转变政府职能，形成有效的政府治理。①优化政府组织结构。2013年第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》设立国家新闻出版广电总局，随后国务院办公厅发布《关于印发国家新闻出版广电总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，将原新闻出版总署与广电总局的职责合并，这是我国文化领域实现“大文化部制”改革的重要一步。要进一步稳妥推行大部门制，在优化国家新闻出版广电总局部门设置、职能配置与工作流程的基础上，理顺其与文化部的职能关系，健全文化管理机构间协调配合的运行机制。②完善综合执法体制。实行综合执法是转变政府职能的具体体现。我国文化市场综合执法改革始于2004年，中央宣传文化部门决定在综合性试点地区以属地管理方式对文化市场实施统一执法，于2011年年底基本完成。在管理实践中，综合执法机构的法律地位、执法程序规范、队伍建设和人员管理等方面仍存在一定的缺失，2011年《文化市场综合行政执法管理办法》的出台为行政执法法制化建设奠定了基础，但立法层级仍然不高，无法系统有效地对执法工作进行规范。当前应进一步深化综合执法改革，整合执法主体，着力解决权责交叉、多头执法问题，完善省级文化市场管理工作领导小组办公室工作机制，研究制定《文化市场综合执法管理条例》，进一步完善综合执法标准规范和制度建设，建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的文化市场综合执法体制。完善文化市场监管体系。市场监管是政府的四大职能之一，文化市场的监管是文化市场行政部门的主《中国出版》CHINAPUBLISHINGJOURNAL2014年11月上8要任务。文化市场管理工作直接面向社会，从全国范围看，大市场、小队伍的状况普遍存在，文化市场管理任务日趋繁重、难度逐步加大与管理投入相对不足的矛盾越来越突出，特别是中西部地区，市场监管薄弱、效率不高。完善文化市场监管体系，一是要构建统一、高效、便捷的全国文化市场信息监督管理平台，实行统一的市场监管；二是要按照统筹规划、分布实施、全国联网、分级监控、功能完备、标准统一的原则，加强技术监管力量和手段，建立健全全国网络文化市场监控管理系统。[2]《国家“十二五”文化改革发展规划纲要》中明确指出，“十二五”期间文化市场建设工程之一就是要建设文化市场技术监管平台，要求“运用先进技术手段提升监管水平，重点建设互联网及其服务场所、娱乐场所、数字音像传播、数字出版内容集成、版权交易等监管平台，推动文化市场健康有序发展”；三是要实现从注重事前静态审批向注重事中和事后动态监管转变，注重从刚性管制方式向寓监管于服务的刚柔相济方式转变，从主要依靠人工巡查向人工巡查与技术监管相结合转变，从全面的政府监管向政府行为与社会监督相结合，充分发挥社会组织在管理文化事务中的作用，并最终形成党委领导、政府管理、行业自律、社会监督的立体型文化市场监管体系。健全市场管理法律制度。文化立法推动的制度建设代表了我国文化体制改革和现代文化市场体系制度建设的深刻度，是评价我国现代文化市场体系建设制度安排与创新的指示标。与文化经济的增长速度相比较，我国文化市场体系建设的法律环境相对滞后。
目前文化领域的法律只有《文物保护法》和《著作权法》，其他多是由文化行政管理机构制定的行政法规、规章和规范性文件。缺少文化市场管理基本法、某些市场领域立法空白、立法层级较低等问题随着文化市场体系的建立健全也越来越突出。因此，要按照依法管理文化市场的原则，按照与市场经济规律相符合、与文化市场发展趋势相适应、与文化市场管理体制改革相衔接的要求，全面梳理文化市场法律法规，做好法规制度的立、改、废工作。《国家“十二五”时期文化发展纲要》明确要求，“十二五”期间要制定和完善文化市场管理的法律法规，研究制定《广播电视传输保障法》，修订完善《著作权法》、互联网、广播影视等相关领域法律法规。总体而言，完善市场管理的法律制度，可以从三方面着手：一是完善市场主体层面的法律制度，明确市场主体准入和退出机制的立法，依法保障市场主体平等、自主权利的实现；二是完善市场行为层面的法律制度，调整市场主体在文化市场交易活动中所发生的社会关系，使市场主体在市场活动中能够有法可依；三是完善市场管理层面的法律制度，制定《文化市场管理法》，在宏观层面上理顺文化市场管理体制，规范文化行政管理部门的职能关系和管理权限，加强文化市场综合行政执法力度，明确综合行政执法的监督机构等。
三、文化市场信用制度创新
“人无信不立，国无信不强”。信用是市场经济的“基石”，市场信用制度的建设是现代文化市场体系制度构建的必然条件和重要内容。当前文化市场主体信用缺失的行为仍屡见不鲜，如由于信用缺失导致的市场混乱无序，侵权盗版现象仍屡禁不止，“三俗”文化长期存在，平庸、低劣、粗糙的文化产品充斥市场等问题不仅侵害了消费者的权益，增加了市场交易费用，也损害了文化产业的发展空间，影响了政策的稳定性。要使政府在规范市场秩序的同时，最大限度地减少治理成本，对文化市场信用体系进行相关制度安排就是解决之道。其实早在2005年《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》中就指出，“培育现代文化市场体系构建文化市场管理信息网络，建立文化企业信用档案和文化市场信用制度”。2014年1月15日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署构筑诚实守信的经济社会环境，会议原则通过了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，强调市场信用制度的构建有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，规范市场秩序，降低市场、企业和国家的交易成本，增强文化经济活动的可预期性和效率。具体而言，文化市场信用制度的构建可从以下几个方面着手：第一，构建文化市场信用信息公开共享平台。制定统一的信用信息采集和分类标准，建立健全文化市场基础数据和信用信息，建立文化行业统一、高效运行的征信系统，打破当前文化市场信息分割局面，以便能够有效降低和削弱市场交易风险。第二，加强文化市场契约制度建设。以契约的方式来具体明确各方的权利与义务，使交易主体依法守约、互相依赖，降低交易风险。[3]此外，在市场经济条件下，文化市场管理通过法律管理、自我管理、契约管理和自律管理等四个方面实现，文化中介组织是基于文化市场交换的权利与义务的管理，是实现契约管理的一种形式，因此，信用服务市场可以作为契约制度的补充，进一步发挥以契约为基础的信用保障机制。要坚持以市场需求为导向，建立以信用征集、信用咨询、信用评估、信用担保和信用保险等为主要内容的信用中介服务体系，培育和发展种类齐全、功能互补、依法经营、有市场公信力的信用服务机构。[4]第三，健全失信惩戒和守信褒扬制度。文化行政管理部门应建立文化企业信用档案，实现企业信用信息的高效查询和共享。对诚信经营，在政府采购、纳税、银行信贷、公共服务等活动中拥有良好信用层级的企业提供优惠条件和予以鼓励；加大对失信市场主体的惩罚力度，依法实行经济处罚、降低或撤销资质、吊销证照等方式，限制其市场准入，[5]以黑名单形式及时向社会公布，真正做到李克强总理在国务院常委会议上所说的“让守信者处处受益、失信者寸步难行”。
作者:黄先蓉 郝婷 单位：武汉大学信息管理学院
